אחריות משפטית

סיכום שיעור 9

hanap

hanap

פרטי הסיכום

קורס: אחריות משפטית

מספר השיעור: 9

סיכום השיעור

 

16/02/2021

אחריות משפטית של עובדי ציבור / עובדיה כהן

שם: חנה פרץ, ת”ז 054853726.

 

 

המשפט המנהלי (אפליה, אי אמון של הציבור, שיקולים זרים וסבירות בהחלטה המנהלי)

מאפייני המשפט המנהלי:

המשפט המנהלי שייך לתחום המשפט הציבורי ועוסק בסמכותן של הרשויות המנהליות ובהפעלת שיקול דעת המנהלי בהחלטות ובמעשים שמתבצעים על ידן.

כללי המשפט המנהלי מסדירים את היחסים הפנימיים של המנהל הציבורי, למשל, היחסים בין הממשלה לשר פלוני, או היחסים בין שר לבין הדרג המקצועי במשרד עליו הוא ממונה. כמו כן, המשפט המנהלי מסדיר את היחסים שבין הרשות המנהלית לפרט (האזרח), ובין הרשות המנהלית לעסקים ולתאגידים

 קיים פרק זמן בו ניתן לפעול במסגרת הליך מנהלי מוגבל, שכן אם יחול  שיהוי זה יכול להוביל לביטול ההליך ופסילתו. המשפט המנהלי עוסק באופן פעולתה של הרשות המבצעת. על כן, המשפט המנהלי מבטא גם עקרונות דמוקרטיים (כמו הבטחת הגינות ,שוויון ואי אפליה,אלמנט הסבירות בהחלטה המינהלית).

המשפט המנהלי  בא להגן על אינטרסים של יחידים ושל קבוצות חברתיות שונות

למשפט המנהלי יש  ביקורת שיפוטית על החלטות של הרשות המבצעת. ביקורת זו נעשית במסגרת עתירות לבג”ץ כנגד מעשה או מחדל של רשות מרשויות המדינה (הממשלה, משרדי הממשלה, פקידי ציבור וכדומה) וגם אפשרות לפנות לבתי משפט לעניינים מנהליים ופניות לפסילתה של חקיקת משנה(תקנות) הנידונות במערכת בתי המשפט הישראלית.

רשויות מנהליות הן גופים שהוקמו מכוח חוק ונמנים עם הרשות המבצעת – הממשלה ומשרדיה, השלטון המקומי -עיריות ורשויות מקומיות

גופים ציבוריים שהוקמו מכוח חוק -רשות השידור, רשות שדות התעופה, חברות ממשלתיות וגם חברות ועמותות פרטיות הפועלות מתוך סמכות שהקנה להן החוק או שהן בעלות זיקה לשלטון או גופים שעליהם למלא תפקידים חיוניים שעל השלטון למלא (למשל חברת קדישא,מגן דוד)

המשפט המנהלי חל על פעולותיהן של הרשויות המנהליות כאשר הן נעשות מתוקף היותן רשויות שלטון, בעת של פעולותיהן בעלות גוון של פיקוח ורישוי בעירייה. למשל-פעולות שנעשות ככל גורם בשוק הפרטי, דוגמת כריתת חוזים,גרימת נזיקין.

המשפט המנהלי  משתרע על מישורים שונים ובהם המישור המאפשר את סמכותם, בהליך קבלת ההחלטות שלהן נבדק שיקול הדעת שהפעילו ואז  למעשה מתקיימת ביקורת השיפוטית.

  • גופים מכוח החוק השייכים למשפט המנהלי:
  1. הממשלה ומשרדיה
  2. השלטון המקומי- עריות ורשויות מקומיות
  3. גופים ציבורים שהקמתם הוסדרה בחקיקה מפורשת: רשות השידור, רשות שדות התעוה וחברות ממשלתיות.
  • גופים דו מהותיים: תאגידים ועמותות פרטיות בעלי זיכיון מטעם הרשות המנהלית לספק שירות חיוני לציבור באופן מונופוליסטי ובעלי סמכויות סטטוטוריות והן פועלים כ”ידה הארוכה של הרשות המנהלית” ומתוקצבים על-ידי הרשות המנהלית(חברת קדישא,מגן דוד אדום)

הרשות המנהלית רשאית לפעול רק כאשר היא מוסמכת לכך. הסמכות לבצע פעולה כללית או פרטנית, ניתנת לרשות מפורשות או מכללא רק על-פי חוק . הסמכות מאופיינת בעצמאות שיקול הדעת של הרשות לפעול.

עקרון חוקיות המנהל:

חל על כלל פעולותיה של הרשות המנהלית וקובע כי הרשות מוסמכת לבצע אך ורק פעולות שהחוק הסמיך אותה לבצען וכל מה שאינו מותר הוא אסור. כלומר: הרשות המנהלית איננה רשאית לבצע פעולות בלא סמכות חוקית והיא איננה רשאית לבצע פעולות תוך חריגה מסמכות חוקית ואם הפעולות בכל זאת יתקיימו הן תחשבנה לבטלות מעיקרן.

פיקוח על תקציבים: עקרון חוקיות המנהל מבטיח כי הרשות המנהלית תבצע פעילויות של גביית כספים מהאזרח כמו גם הוצאת כספים לטובת הציבור באופן אחראי ומוסדר, ורק בהתאם לסמכויותיה המוגדרות בחוק ולתפקידיה הידועים רק מכוח הרשאה חוקית בלבד (למשל חוק יסודות התקציב).

עיקרון חוקיות המנהל מתייחס להגנה שהוא נותן  ב 2 רמות:

א) סמכות מוסדית –  כאשר הרשות המנהלית, כמוסד, אינה מוסמכת לבצע את הפעולה.

ב) סמכות פרסונאלית –  כאשר הגורם המבצע בתוך הרשות המנהלית, כבעל תפקיד, אינו מוסמך לבצע את הפעולה.

עקרון חוקיות המנהל מבטיח כי נטל ההוכחה שפעולה נעשתה בסמכות יהא על הרשות המנהלית

ההסמכה איננה רק של חוק אלא גם של חקיקת משנה.

 

דרישת ההסמכה החוקית:

א. הרשות המנהלית יכולה לפעול מכוח הסמכה שניתנה לה בחקיקה ראשית, ולחלופין, מכוח הסמכה שניתנה לה בחקיקת משנה(תקנה) המבוססת על חקיקה ראשית   מפורשת

ב. ככל שפעולת הרשות פוגעת בזכות מוגנת חזקה יותר, כך תידרש הרשות להראות כי ההסמכה שניתנה לה  לפעולה זו היא מובהקת יותר.

לפיכך, כאשר הרשות פוגעת בזכויות יסוד חוקתיות למשל ,ידרוש בית המשפט רף גבוה של הסמכה חוקית – הסמכה ברורה מפורשת וספציפית – ולא יסתפק בהרשאה כללית

השתק הרשות-מהו?

ייתכנו מצבים בהם הרשות המנהלית פועלת לטובת האזרח, בניגוד לעקרון חוקיות המנהל, ולאחר מכן מבקשת לבטל את פעולתה המיטיבה מכוח עקרון זה .

לדוגמה: העירייה מתירה לאזרח לסגור מרפסת בלא סמכות ואז מבקשת לבטל את ההיתר. במצבים כגון אלה, עשוי האזרח לטעון טענת השתק, היינו: כי הרשות מנועה מלטעון נגד פעולות שביצעה מיוזמתה ושהובילו להסתמכותו עליהן אף אם נעשו בלא סמכות, כלומר – אף אם היו מנוגדות לעקרון חוקיות המנהל.

ככלל, בית המשפט נוטה שלא לקבל טענות השתק אלא להחיל את עקרון חוקיות המנהל, תוך קביעה כי פעולותיה של הרשות המנהלית נעשו בלא סמכות ועל כן פסולות.

לעניין זה, קיימת עמדה שעל פיה יש לפסוק לטובת האזרח פיצויים כאשר טענת ההשתק אינה מתקבלת, וזאת כדי שלא יישא הוא בעלויות טעותה של הרשות המנהלית.

 

עיקרון פעולתה של הרשות המוסמכת:

גורם מנהלי שהוסמך לבצע תפקיד מוגדר על-פי חוק – והוא בלבד – יבצע את התפקיד תוך הפעלת שיקול דעת עצמאי. עקרון זה מתמקד בשאלה למי העניק המחוקק את הסמכות?

עקרון זה קובע כי הגורם המוסמך, שהוא בדרך כלל גורם מקצועי, נהנה מעצמאות בהפעלת שיקול דעתו תוך ביצוע התפקיד שהוטל עליו והוא חייב לבצע תפקיד זה תוך הפעלת שיקול דעת עצמאי. במסגרת ביצוע תפקידו

הוא לא יהיה כפוף לגורמים מנהליים אחרים, גם לא כאלה המצויים מעליו ובכירים ממנו ואין עליו כל חובה להישועם זאת, מציאות החיים מורכבת יותר מן העקרון המשפטי, ובפועל, דרגים היררכיים בכירים מסוגלים להשפיע על דרגים נמוכים יותר באמצעים שונים.

לדוגמה: הרשות המנהלית מוסמכת – ולעתים אף חייבת להתייעץ בגורמים אחרים, לרבות דרגים בכירים ממנה, לשם הפעלת שיקול דעתה, וייתכן בהחלט כי התייעצות זו תוביל לקבלת עמדותיהם בסוגיה הנדונה

אצילת סמכויות

הרשות המנהלית יכולה לאצול את סמכויותיה – כלומר: את האפשרות להעביר שיקול דעת ולמלא תפקיד אליו הוסמכה לפי חוק – לגורם אחר. זאת, בתנאי שהחוק מסמיך אותה לבצע אצילה כגון זו!!! באחד מהאופנים הבאים:

  • אצילת סמכויות מפורשת – החוק מסמיך באופן מפורש את הרשות לאצול את סמכויותיה
  • אצילת סמכויות מכללא– במקרים חריגים ביהמ”ש יכיר גם באצילה משתמעת מכללא לאור מגוון שיקולים רלוונטיים.
  • אם כוונת המחוקק מאפשרת לדעת ביהמ”ש אצילת במכויות
  • אופי הסמכות- ככל שמדובר בסמכות משפטית או מעין שיפוטית או בסמכות חקיקה, כך ייטה ביה”מש שלא לאפשר אצילה
  • היקף האצילה ותוכנה- ככל שמדובר באצילה גורפת או באצלת סמכויות הנוגעות לקביע מדיניות רחבה, כך ייטה ביהמ”ש לאפשרה.
  • סמכות שבחובה לעומת סמכות שבשיקול דעת -ככל שמדובר בסמכות שבחובה, ייטה בית המשפט שלא לאפשר את האצילה.
  • אצילה אנכית לעומת אצילה אופקית – ככל שהרשות אוצלת סמכויותיה לגורם הכפוף לה במערכת יחסים היררכית (אצילה אנכית) כך ייטה בית המשפט לאפשר את האצילה
  • כאשר קם חשש כי האצילה נעשתה תוך ניגוד עניינים, ייטה בית המשפט שלא לאפשר
  • אצילת סמכויות איננה פוטרת את הרשות המנהלית מאחריות והיא מוסמכת להנחות את הגורם לו הואצלו הסמכויות, כמו גם לפקח על פעילותו.
  • האצילה איננה מרוקנת מתוכן את סמכויותיה של הרשות , אשר יכולה להוסיף ולהפעיל את שיקול דעתה תוך מילוי תפקידה במקביל לגורם המואצל12)במקרה של חילוקי דעות בין הגורם המאציל לגורם הנאצל תגבר דעתו של הגורם המאציל שהיה בעל הסמכות במקור.
  • על אצילת הסמכויות להיעשות בהתאם לכללי המשפט המנהלי, על-פי כללי הצדק הטבעי ובהתאם לעקרונות של הגינות, שוויון, סבירות ומידתיות-כלומר אם ההנהלה של המשרד האצילה סמכויות בנושא מסויים לעובדי הקבלן או ליחידת סמך מסוימת חובה שאלו ייצמדו לכללי המשפט המינהלי

הסדרים פרטניים לאצילת סמכויות:

אצילת סמכויות מכוח חוק-יסוד: הממשלה.

  • סמכות הנתונה על פי דין לממשלה רשאית הממשלה לאצול לאחד השרים;
  • סמכות הנתונה לאחד השרים על פי חוק או שהועברה לו על פי סעיף 22 ב, למעט סמכות להתקין תקנות, רשאי השר לאצול, כולה, מקצתה לעובד ציבור
  • סמכות שהממשלה אצלה לשר, למעט סמכות להתקין תקנות, רשאי השר לאצלה, כולה, או מקצתה , לעובד ציבור אם הסמיכה אותו הממשלה לכך.
  • סמכות הנתונה לממשלה או לשר, לרבות חובה המוטלת עליהם. יחולו אם אין כוונה אחרת משתמעת מן החוק המקנה את הסמכות או המטיל את החובה לעובד הציבור הנמצא בכפיפות אליהם

הממשלה רשאית לאצול לשר את סמכויותיה מכוח הדין, למעט סמכויותיה מכוח חוק היסוד מעצמו

כל עוד אין כוונה אחרת משתמעת בדין שר יכול לאצול סמכויותיו, לרבות סמכויות שהואצלו אליו מידי הממשלה  כל עוד היא הסמיכה אותו לאצול אותן הלאה תפקידים כאלה, בין שהם נתונים לפיקוחה הישיר של ממשלה ובין אם לאו

אצילת סמכויות ראש עיר. ראש עיר יכול לאצול סמכויותיו לסגנו, לחבר ועדת הנהלה או לעובד הרשות, לעניין מסוים או לסוגי עניינים. עילת הסבירות היא עילה בתחום המשפט המנהלי המשמשת בתי משפט לשם פסילת פעולה מנהלית במסגרת הביקורת השיפוטית בית המשפט ייטה לפסול את החלטת הרשות  בעילה שפעולת הרשות המנהלית לוקה ב”חוסר סבירות” או “חוסר סבירות קיצוני”.

הסבירות במשפט המנהלי:

לעיתים שופטים יפסקו כי החלטה /פעולה מנהלית שנדונה בפניהם היא בלתי סבירה בגלל שהיא נשענת על  שקילת שיקולים זרים, הפליה, היעדר הליך תקין וכדומה..אבל לעיתים יטען העליון שהשימוש בעילת אי הסבירות הינו עצמאי והמשמעות הינה  שבית המשפט פוסל את החלטת הממשל משום שלדעתו החלטה זו, מהותית, איננה סבירה.כיום משמשת העילה פעמים רבות לפסילת חוקי עזר עירוניים, והן לפסילת פעולות של הממשלה או משרדי הממשלה

הרחבת השימוש בעילה של אי סבירות בפסילת החלטות הרשות

עם השנים נתן בית המשפט העליון ביטוי גובר להכרה בעילת הסבירות כעילה עצמאית!! החורגת  ולא קשורה  בהכרח לעילת החריגה מסמכות. כחלק מהשינוי בוטלה ההבחנה בין פסילת תקנות או חוקי עזר עירוניים, שחוסר הסבירות שלהן תורגם עד עתה לחריגה מסמכות החקיקה, לבין ביטולן של פעולות פרטניות של המנהל

בפס”ד בבג”ץ דקה נגד שר התחבורה ציין השופט מאיר שמגר כי חוסר-הסבירות מתבטא תדירות באפליה פסולה, בהבאה בחשבון של שיקולים הזרים לעניין, באי-הבאה בחשבון של שיקול מהותי אולם … יכולה אי-הסבירות גם

בפס”ד דפי זהב -הנשיא ברק קבע שטענת אי הסבירות עומדת כעילת פסלות גם כשלעצמה. בדבריו הציג השופט ברק ארבעה כללים נפרדים לשימוש בעילת הסבירות:

  • העילה תשמש גם ללא הצטרפות לעילות המסורתיות של שקילת שיקולים זרים, אפליה.
  • בית המשפט לא יבחן מה סביר ונכון בעיניו אלא מהו המעשה הסביר מבחינה אובייקטיבית; איזו פעולה יכולה להיעשות בידי “עובד הציבור הסביר“.
  • פעולה מנהלית תיפסל מעילה עצמאית של אי סבירות  רק אם קבע בית המשפט שהיא בלתי סבירה באופן ‘קיצוני ומהותי’.
  • כאשר יקבע בית המשפט כי לא ניתן המשקל הראוי לכל אחד מהשיקולים הרלוונטיים שבפני הרשות, תיפסל ההחלטה בשל חוסר סבירות.

בגישה המרחיבה לשימוש במונח הסבירות ביהמ”ש נתן משקל יחסי בלתי סביר לאינטרסים השונים הראויים להישקל. תפקיד זה לא קיבל בית-משפט זה על עצמו מעולם עד שנות ה90 של המאה הקודמת

ביחס להסתמכותו של ברק על מקרי פסילה של פעולה “מופרכת מעיקרה ובשל כך בלתי-סבירה לחלוטין”, טען השופט לנדוי כי פעולה כזו ש”אף פקיד סביר לא היה יכול לעשותה”, נחשבת לפעולה ‘שרירותית’, וזוהי העילה לפסילתה.

פסקי דין בולטים

  • במספר פסקי דין נעשה שימוש רב בעילה של הסבירות בנוגע למינוים ופיטוריהם של אישי ציבור וכן בביקורת על רשויות התביעה.
  • בשנת 1993 קיבל בג”ץ את העתירה לביטול מינויו של איש השב”כ לשעבר יוסי גינוסר לתפקיד מנכ”ל משרד הבינוי והשיכון.

העותרים טענו כי התנהלותו של גינוסר בפרשת קו 300 וכן בפרשת עיזאת נאפסו, מלמדות כי הוא חסר “אותן תכונות מוסריות וערכיות הנדרשות מעובד ציבור בדרגה כה גבוהה”. לטענת השופטים מינויו של גינוסר ייפגע באמון הציבור בשלטון, ולכן דינו להתבטל מפאת חוסר סבירות. השופט ברק כתב בפסק הדין כי “החלטת הממשלה פסולה היא. היא בלתי סבירה בעליל ובאופן קיצוני. הממשלה לא נתנה את המשקל הראוי לנזק שייגרם לשירות הציבורי ממינויו של גינוסר.

 

רבה הביקורת באקדמיה על השימוש המורחב  בעילות אי הסבירות כדי לפסול החלטות ופעולות של המינהל:

פרופסור דניאל פרידמן, ביקר את הרחבתה של עילת הסבירות בידי ברק. לשיטתו של פרידמן, אין סיבה להניח כי הסבירות של שופטי בג”ץ עדיפה על זו של השרים, ודאי לא בתחומי מומחיותם ואחריותם.

הרחבת העילה הכללית של חוסר סבירות, יצרה לפי פרידמן מצב חדש לפיו כל החלטה שלטונית נתונה למעשה לערעור בפני בית המשפט העליון. מצב זה גם הטיל חוסר ודאות קיצוני, שכן אין לדעת מה יחשוב השופט לחוסר סבירות המצדיק התערבות משפטית.

“בית המשפט העליון איבד כמעט לחלוטין את היכולת להבחין בין עניינים שעליו לטפל בהם לבין עניינים שמחוץ לתחומו”.

לדברי פרופסור מנחם מאוטנר : חת הכותרת של מבחן משפטי – סבירות – חודר בג״צ לתחום התפקידים של המנהל ולתחום הכישורים המקצועיים שבהם מצוידות רשויות המנהל, ובוחן היבטים של החלטות מנהליות שאין הוא אמור לבודקם ושאין הוא מצויד בכישורים לבודקם.

“בג״צ לעולם אינו אמור להפעיל ביקורת מהותית על פעולותיהן של רשויות המנהל. תפקידו לאתר את תחומי הפעולה שהדין קבע למוסדות ולבעלי תפקידים, ולקבוע אם הם פעלו בגדר תחום הסמכות שלהם או מחוצה לו”.

מאוטנר תיאר את הרחבתה של עילת הסבירות בשנות השמונים כחלק מתהליך רחב של שינוי בתפיסתו העצמית של בית המשפט, מגורם חיצוני המפקח על חוקיות פעולות הממשל וסמכותן לגוף המתערב בתוכנן של הכרעות המערכת הפוליטית. בפועל בג”צ נטל לעצמו סמכויות חדשות ובלתי מקובלות וחדר לתחום סמכויותיה של הרשות המבצעת

עריכת הסיכום

iw עִבְרִית
X